Het demonstratierecht onder druk: een overzicht
Wie afgaat op de berichten uit Den Haag en de krantenkoppen, zou kunnen denken dat Nederlandse demonstraties zelden zonder problemen verlopen. Dit jaar nam de Tweede Kamer dan ook meerdere initiatieven om het demonstratierecht in te perken, onder andere via een wetsvoorstel om gezichtsbedekkende kleding te verbieden en door het OM te verzoeken gearresteerde demonstranten vaker gaan te vervolgen. Recent onderzoek van Follow The Money laat echter een ander beeld zien: ondanks een verdrievoudiging van het aantal demonstraties in acht jaar tijd, gaat slechts 3% gepaard met incidenten. Festivals en voetbalwedstrijden blijken in de praktijk zelfs meer politie-inzet te vereisen.[1]
Het demonstratierecht wordt beschermd door artikel 10 en 11 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Deze artikelen waarborgen respectievelijk de vrijheid van meningsuiting en de vrijheid van vergadering en vereniging. In Nederland zijn die rechten verankerd in artikel 9 van de Grondwet (Gw), waarin het recht van vergadering en betoging wordt erkend. Zowel artikel 10 en 11 EVRM als artikel 9 Gw voorzien echter in de mogelijkheid tot beperking van deze rechten, mits aan strikte voorwaarden is voldaan.
Op grond van de Wet openbare manifestaties (WOM) kan een burgemeester beperkingen of voorschriften opleggen aan de plaats van een demonstratie, uitsluitend ter bescherming van de openbare orde, verkeersveiligheid of volksgezondheid.[2] Volgens vaste rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) omvat het recht op vergadering echter ook de keuze van tijd, plaats en wijze van betogen.[3] Een demonstratie moet in beginsel kunnen plaatsvinden binnen zicht en gehoor van het doelwit op een moment dat de boodschap het meeste effect sorteert (het zicht- en geluidscriterium).[4] Inhoudelijke bemoeienis van de burgemeester met de demonstratie is nooit toegestaan.[5]
Zowel rechtspraak als recente onderzoeken bevestigen wat de cijfers van Follow The Money suggereren. Ondanks politieke roepen om inperking blijkt het demonstratierecht juist onder toenemende druk te staan. Dit wordt zichtbaar in de rechtszalen, waar rechters regelmatig ingrijpen tegen onrechtmatige bestuurlijke beperkingen: vaak opgelegd nog voordat demonstranten überhaupt de straat op zijn gegaan.
Onderzoeken bevestigen: demonstratierecht onder druk
In een rapport van juli 2024 signaleert Amnesty International dat het wereldwijd steeds moeilijker wordt om vrij te demonstreren. Volgens Amnesty gebruiken de overheden – waaronder ook Nederland – verschillende middelen om demonstranten te onderdrukken. Onder andere door middel van een aanmeldplicht van demonstraties, het verhalen van faciliterende kosten (zoals inzet verkeersregelaars) op demonstranten, het gebruik van zogeheten less-lethal weapons op demonstranten en het nemen repressieve maatregelen en voorschriften.[6] Ook in 2022 concludeerde Amnesty al dat het demonstratierecht in Nederland onder druk staat.[7]
In 2018 constateerde de Nationale ombudsman al tekortkomingen in de bescherming van het demonstratierecht in Nederland.[8] Deze kritiek blijkt zes jaar later nog steeds actueel. Uit het onderzoeksrapport volgt:
“Overheden beschouwen het demonstratierecht in de praktijk niet zelden als onderdeel van een belangenafweging: het recht op demonstreren versus het belang van de openbare orde en veiligheid. De essentie van het grondrecht tot demonstreren moet voorop staan. Die essentie is dat de overheid zich tot het uiterste moet inspannen om demonstraties te faciliteren en te beschermen, zodat burgers in vrijheid hun mening – hoe impopulair ook – kunnen laten horen. Elke andere houding van de overheid doet afbreuk aan de kern van het demonstratierecht.”
Naar aanleiding van de kritiek uit de Tweede Kamer, publiceerde het Wetenschappelijke Onderzoek- en Datacentrum (WODC) begin 2025 de opzet van een onderzoek naar het Nederlandse wettelijke kader rond het demonstratierecht en het handelingsperspectief van lokale gezaghebbers. Het WODC benadrukt dat het demonstratierecht alleen onder strikte voorwaarden mag worden ingeperkt. Het WODC vraagt zich af in hoeverre het huidig kader toereikend is voor het lokaal bevoegde gezag om de balans te vinden tussen de bescherming demonstratierecht en een eventuele begrenzing daarvan die een burgemeester nodig acht. De resultaten worden in augustus 2025 verwacht.[9]
Het College voor de Rechten van de Mens doet dit jaar ook onderzoek naar belang van het maatschappelijk middenveld voor de bescherming van mensenrechten en de rechtsstaat. Maatschappelijke organisaties signaleren stigmatiserende uitlatingen van politici en voorstellen tot beperking van het demonstratierecht en publiek belang-procedures.. Het rapport verschijnt in september 2025.[10]
Rechtspraak: grenzen aan bestuurlijke beperkingen
Uit de persagenda van de Raad van State blijkt dat er bijna wekelijks rechtszaken met betrekking tot het demonstratierecht door de Afdeling bestuursrechtspraak worden behandeld. Op 10 juni stonden zelfs vier demonstratierechtszaken op één dag gepland, allemaal over locatiebeperkingen bij demonstraties rondom abortusklinieken, meestal opgelegd door de burgemeester op basis van de WOM. De uitspraken worden nog verwacht.
Dat het demonstratierecht onder druk staat, wordt bevestigd door een uitspraak van de Rechtbank Den Haag op 22 april van dit jaar. In deze uitspraak oordeelt de rechtbank over het besluit van de burgemeester van Westland om voorafgaand aan een demonstratie van Stichting Nederland Wordt Beter (NLWB) en Kick Out Zwarte Piet (KOZP) meerdere voorschriften en beperkingen op te leggen. De vreedzame demonstratie vond plaats tijdens de Sinterklaasintocht in De Lier in november 2023.
De burgemeester stelde onder meer verplicht dat spandoekteksten in het Nederlands moesten zijn, dat gezichtsbedekkende kleding verboden was en dat de demonstratie direct beëindigd moest worden bij dreiging van wanordelijkheden. Ook werden negen situaties opgenomen waarin de politie zou optreden, zoals “Het gooien van brandbommen, stenen, hout, verf etc;” en “Het plegen van strafbare feiten waarop voorlopige hechtenis is toegelaten;”.[12] Deze uitgebreide lijst aan voorschriften was ingegeven door signalen die de burgemeester had ontvangen over groepjes die zich zouden organiseren om zich tegen de demonstranten te richten. NLWB en KOZP zijn tegen deze voorschriften in beroep gegaan. De rechtbank acht meerdere van deze voorschriften in strijd met artikel 5 WOM. De uitspraak van de rechtbank bevestigt verschillende cruciale principes van het demonstratierecht:
- Geen bemoeienis met de inhoud van de demonstratie
De burgemeester had geëist dat spandoekteksten in het Nederlands moesten zijn. De rechtbank oordeelde dat dit in strijd was met de WOM. Overheden mogen zich niet bemoeien met de vorm of inhoud van een demonstratie, inclusief de taal waarin demonstranten zich uitdrukken.
- Voorschriften moeten noodzakelijk en proportioneel zijn
De rechter oordeelde dat diverse voorschriften niet noodzakelijk of proportioneel waren. Er was bijvoorbeeld geen reden om aan te nemen dat KOZP-demonstranten omstanders zouden intimideren, waardoor een voorschrift hierover onnodig was.
- Positieve verplichting om demonstraties te faciliteren
De rechtbank benadrukte dat de overheid niet alleen demonstraties moet toestaan, maar ook een positieve verplichting heeft om deze te faciliteren en te beschermen. De overheid moet preventieve en geschikte maatregelen nemen om het vreedzame verloop van een demonstratie en de veiligheid van burgers te waarborgen.
- Wanordelijkheden door tegendemonstranten zijn geen reden voor verbod
Belangrijk is dat de rechtbank bevestigde dat de mogelijke dreiging van wanordelijkheden door anderen dan de demonstranten zelf niet voldoende reden is om een demonstratie te beperken of te verbieden. Dit kan alleen in uitzonderlijke situaties van “bestuurlijke overmacht”. De burgemeester had geen concrete aanwijzingen dat KOZP-demonstranten omstanders zouden intimideren.
- Vermijd een “chilling effect”
De rechtbank waarschuwde voor het “chilling effect” (zie mijn eerdere blog daarover) dat bepaalde voorschriften kunnen hebben op mensen die willen demonstreren. Dit effect kan de uitoefening van het demonstratierecht indirect beperken.
De rechtbank verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van de burgemeester.[13] De burgemeester had onvoldoende duidelijk gemaakt wat de juridische grondslag van de vorderingen was.[14]Daarbij benadrukt de rechtbank dat het recht op demonstratie een fundamenteel grondrecht is en dat de overheid slechts in uitzonderlijke situaties voorafgaand beperkingen mag opleggen. Dat de burgemeester moeite heeft gedaan om de demonstratie toch mogelijk te maken, verandert niets aan het feit dat de opgelegde voorschriften juridisch onhoudbaar waren. Wél benadrukt de rechter de positieve verplichting die op overheden rust om demonstraties te faciliteren en te beschermen. Dat betekent meer dan het slechts toestaan van demonstraties. De overheid moet preventieve en geschikte maatregelen nemen om een vreedzaam verloop en veiligheid te waarborgen.[15]
Politieke paradox: strengere regels ondanks lage incidentcijfers
Ondanks deze uitspraak werkte het kabinet dus onder andere aan een verbod voor gezichtsbedekkende kleding bij demonstraties. GroenLinks-PvdA kamerlid Esmah Lahlah stelde Kamervragen over hoe dat verbod zich verhoudt tot bovenstaande uitspraak en betwistte de juridische houdbaarheid van het verbod, met name in verhouding tot het EVRM. Ze vroeg zich ook af waarom het verbod niet kon wachten tot de uitslag van het WODC-onderzoek. Daarnaast wees ze terecht op het mogelijke “chilling effect” dat zo een verbod teweeg kan brengen.[16]
Het demonstratierecht kent uiteraard ook grenzen, zoals recent geconcludeerd door AG Paridaens in zijn conclusies van 13 mei in acht zaken tegen demonstranten die werden vervolgd voor lokaalvredebreuk.[17] Deze vervolgingen betroffen deelnemers aan acties die weigerden overheidsgebouwen te verlaten na sommaties daartoe.
In alle gevallen voerde de verdediging aan dat strafrechtelijke vervolging in strijd was met het demonstratierecht. De AG concludeert echter dat zowel de strafrechtelijke vervolging als het overheidsoptreden proportioneel waren en gerechtvaardigd in een democratische samenleving. Cruciaal in deze beoordeling was de proportionaliteitstoets, die de AG in lijn met de EHRM-jurisprudentie als maatstaf hanteerde voor de toelaatbaarheid van beperkingen op het demonstratierecht. De uitspraak van de Hoge Raad wordt nog verwacht.
De uitspraak van de rechtbank Den Haag biedt bestuurders een helder kompas: preventieve beperkingen zijn de uitzondering, niet de regel. Het WODC-onderzoek (augustus 2025) en het onderzoek van het College voor de Rechten van de Mens (september 2025) zullen moeten uitwijzen of het huidige wettelijke kader voldoende waarborgen biedt. Tot die tijd geldt: wie het demonstratierecht wil beperken, draagt de bewijslast voor de noodzaak daarvan.
[1] B. de Koning, Worden demonstraties geweldadiger? Een blik op de cijfers leert van niet. Integendeel, 5 juli 2025.
[2] Wet openbare manifestaties, artikel 2 en 5.
[3] O.a. in EHRM 7 februari 2017, ECLI:CE:ECHR:2017:0207JUD005781809 (Lashmankin e.a. t. Rusland), § 405.
[4] O.a. in EHRM 7 februari 2017, ECLI:CE:ECHR:2017:0207JUD005781809 (Lashmankin e.a. t. Rusland), § 405.
[5] Wet openbare manifestaties, artikel 5 lid 3.
[6] Rapport van Amnesty International, ‘Introduction’ in: Under protected and over restricted; the state of the right to protest in 21 European Countries, Londen: 2024, p. 12 – 35.
[7] https://www.amnesty.nl/content/uploads/2022/11/AMN_22_33_demonstratierecht-onder-druk.pdf?x57955.
[8] Nationale ombudsman, Demonstreren, een schurend grondrecht?, rapport 2018/015, p. 4
[9] Nota van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Datacentrum, ‘Bestendigheid wettelijk kader en versteviging handelingsperspectief van het demonstratierecht: opzet onderzoek’, kenmerk 3548, Den Haag: 20 januari 2025, p. 1.
[10] https://www.mensenrechten.nl/actueel/nieuws/2025/02/20/jaarlijkse-rapportage-over-mensenrechten-in-2024-2025-inspraak-onder-druk.
[11] Persagenda Afdeling Bestuursrecht van de Raad van State, Dinsdag 10 juni 2025 11:00, ‘Vier rechtszaken over demonstraties bij abortusklinieken’, https://www.raadvanstate.nl/actueel/persagenda/?CalDtm=20250610&evt_SttDtm=20250610&evt_EndDtm=20250610 (laatst bezocht op 11 juni 2025).
[12] Rb. Den Haag 22 april 2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:7126, r.o. 10.
[13] Idem, r.o. 14.
[14] Idem, r.o. 10.3.
[15] Idem, r.o. 12.
[16] Het beginsel houdt in dat mensen zichzelf kunnen censureren of terughoudend kunnen zijn bij het uiten van hun meningen of bij deelname aan vreedzame bijeenkomsten uit angst voor negatieve repercussies, zoals juridische vervolging of sociale veroordeling. Dit kan de vrije uitwisseling van ideeën en het vreedzaam protesteren belemmeren.
[17] Parket bij de Hoge Raad, 13 mei 2025, ECLI:NL:PHR:2025:528.