Het mededingingsrecht vindt steeds vaker haar weg richting de mobiliteitssector. In onze eerdere Competition Flashback en blog werd geschreven over de afwikkeling van het vrachtwagenkartel en de strijd om de liberalisering van de spoormarkt. Een andere ontwikkeling in de mobiliteitssector waarbij het mededingingsrecht een hoofdrol speelt, is de EU-brede ontwikkeling van Mobility as a Service (“MaaS’’).

MaaS draait om het plannen, boeken en betalen van een ‘multimodale’ reis via één app of website. Een multimodale reis kan bijvoorbeeld bestaan uit een combinatie van openbaar vervoer, een deelfiets, -scooter of -auto, taxi of ander vervoer. Ook bijkomende diensten zoals parkeren, tanken en opladen kunnen via MaaS beschikbaar worden gesteld. Reizigers hebben steeds meer behoefte aan gemak en ontzorging van de gehele reis door middel van een gepersonaliseerd, actueel en geoptimaliseerd aanbod.

MaaS-diensten fungeren in feite als een meerzijdig digitaal platform, waar mobiliteitsdiensten in de breedste zin van het woord, betaaldiensten en reizigers samen worden gebracht. Deze ontwikkeling raakt, net zoals andere aspecten van de digitale economie, aan het mededingingsrecht. De combinatie van verticaal geïntegreerde en vaak dominante (vervoers)bedrijven, toegang en interoperabiliteit van platforms, en het delen van commercieel gevoelige informatie, zijn allemaal aspecten die MaaS interessant maken vanuit een mededingingsrechtelijk perspectief. In deze blog bespreken we enkele aandachtspunten.

De essentie van MaaS

Zoals gezegd, draait MaaS om het aanbieden van een gepersonaliseerde reis waarin verschillende (vervoers)diensten zijn geïntegreerd. Dit gebeurt via een digitaal platform (“MaaS-platform”) waarop reizigers een reis volledig kunnen plannen, boeken en betalen. Een MaaS-platform neemt vaak de vorm aan van een app of website, zoals 9292.nl. Het platform bestaat uit een ‘frontend’ – de gebruikersinterface – en een ‘backend’ – het technische gedeelte. De technische koppeling maakt het mogelijk alle beschikbare diensten en producten, alsmede (real-time) informatie over deze diensten en producten samen te brengen (“mobiliteitsdata”). Reizigers krijgen zo een breed scala aan reisopties aangeboden.

Indien MaaS goed functioneert, kan het de marktwerking in de mobiliteitssector verbeteren door vraag en aanbod direct te koppelen en meer concurrentie te creëren. Door variabiliteit aan de aanbodzijde van de mobiliteitsdiensten toe te voegen, kan MaaS een rigide transportsysteem efficiënter maken. Naast de meer gebruikelijke markt-gerelateerde voordelen, brengt MaaS ook andere voordelen mee. Zo kan het leiden tot betere bereikbaarheid van landelijke gebieden, vermindering van congestie en tot duurzamere mobiliteit. De European Green Deal noemt multimodaal transport dan ook als één van de belangrijkste speerpunten op het gebied van groen vervoer.

Aanbieders van MaaS-diensten (“MaaS-aanbieders”) zijn afhankelijk van aanbieders van mobiliteitsdiensten, en in het bijzonder van vervoersbedrijven, zoals aanbieders van openbaar vervoer en deelvervoer (“vervoersbedrijven”). MaaS-aanbieders kunnen slechts een geïntegreerd aanbod van reisopties doen indien vervoersbedrijven toestemming geven om hun vervoersdiensten en -producten beschikbaar te stellen op het MaaS-platform. Daarnaast is het voor een goede werking van MaaS ook essentieel dat vervoersbedrijven relevante mobiliteitsdata verstrekken, zoals actuele reistijden, wijzigingen, drukte in de trein of op de weg en live beschikbaarheid van bijvoorbeeld deelvervoer of laadpalen. Zonder dergelijke belangrijke input kunnen MaaS-aanbieders geen (competitieve) multimodale reizen aanbieden.

Mogelijke misbruiken van MaaS-aanbieders in Spanje, Duitsland en Italië

Vanwege verticaal geïntegreerde, dominante vervoersbedrijven met een duale rol op het gebied van MaaS, staat MaaS sinds enkele jaren op de radar van mededingingsautoriteiten in Europa. De zorgen op mededingingsrechtelijk vlak zien vooral op uitsluitingsmisbruiken, zoals het ontzeggen van (effectieve) toegang tot vervoersdiensten en bijbehorende mobiliteitsdata door dominante vervoersbedrijven.

Commissie dwingt toezeggingen af van Renfe

Zo sloot de Europese Commissie (“Commissie”) op 17 januari 2024 een onderzoek naar de nationale treinvervoerder van Spanje, Renfe, met toezeggingen af. Renfe is niet alleen actief als treinvervoerder, maar fungeert ook als MaaS-aanbieder. Het bedrijf verkoopt zijn treintickets onder meer via het eigen MaaS-platform (dōcō mobility). Daarnaast worden Renfe’s tickets ook aangeboden op andere MaaS-platforms in Spanje, zoals Omio.nl.

De bezwaren van de Commissie die aanleiding gaven tot het onderzoek zagen op de weigering van Renfe om concurrerende ticketverkopers – waaronder MaaS-platforms – toegang te geven tot het volledige ticketaanbod en (real-time) mobiliteitsdata. Dit aanbod en deze mobiliteitsdata was wel beschikbaar voor Renfe’s eigen verkoopkanalen. De Commissie stelde vast dat Renfe hiermee mogelijk misbruik maakt van haar dominante positie op de markten voor treinpassagiersvervoerdiensten en online distributie van treinpassagierstickets.

Renfe deed in juni 2023 een aantal toezeggingen om de zorgen van de Commissie weg te nemen, die inmiddels bindend zijn verklaard. Op grond hiervan zal Renfe vanaf 29 februari 2024 concurrerende ticketverkopers toegang moeten geven tot het volledige, huidige en toekomstige ticketaanbod en alle (real-time) mobiliteitsdata die Renfe ook op haar eigen platforms weergeeft. Renfe mag ook geen oneerlijke, onredelijke of discriminatoire commerciële of technische voorwaarden stellen die de toegang tot haar content en data bemoeilijken. Nieuwe content en data, en veranderingen in technische specificaties moeten bovendien minimaal 4 respectievelijk 2 maanden voor implementatie worden aangekondigd. Daarnaast geldt dat Renfe een minder strenge ‘Look-To-Book’ (“L2B”) ratio voor concurrerende ticketverkopers dient te hanteren. De L2B ratio geeft de verhouding weer tussen het aantal aanvragen voor beschikbaarheid van tickets binnen het verkoopsysteem van Renfe (‘look’) en het aantal daadwerkelijke boekingen (‘book’). Tot slot is Renfe gebonden aan een maximale foutmarge (‘error rate’, “ER”) en maximale marges voor de niet-beschikbaarheid van tickets (‘unavailability rate’, “UR”). Maximalisering van de ER en UR van Renfe leiden tot een hogere betrouwbaarheid van verkoop via platforms van derden. Alle toezeggingen gelden voor onbepaalde tijd en worden elke tien jaar geëvalueerd.

Bundeskartellamt legt maatregelen op aan Deutsche Bahn

In Duitsland heeft het Bundeskartellamt (“Bka”) de Duitse nationale treinvervoerder, Deutsche Bahn (“DB”), in de zomer van 2023 op de vingers getikt. Naast het aanbieden van treinreizen biedt DB zelf ook MaaS-diensten aan via onder meer haar app (DB Navigator). Uit het onderzoek van het Bka – waar zij in 2019 mee begon – blijkt dat DB haar sleutelpositie op de mobiliteitsmarkt gebruikt om de concurrentie van andere MaaS-aanbieders te beperken. DB gaf concurrerende MaaS-aanbieders geen doorlopende, niet-discriminerende toegang tot (real-time) essentiële informatie rondom haar treindiensten. Hierdoor hadden haar concurrenten geen toegang tot actuele informatie over vertragingen, annuleringen, werkzaamheden, etc. Verder legde DB in contracten met concurrerende MaaS-aanbieders reclameverboden en verticale prijsbinding op, en weigerde zij commissies te betalen aan derden voor het uitvoeren van (de bemiddeling bij) een boeking en betaling van een DB-ticket.

Het Bka heeft DB – na langdurige onderhandelingen – bij besluit opgelegd het concurrentiebeperkende gedrag te stoppen aan de hand van vier maatregelen. Zo mag DB niet langer reclame- en kortingsverboden opleggen en moet commissies betalen aan partijen die het boekings-, betaal-, of bemiddelingsproces voor haar regelen. Ook eist het Bka, om te garanderen dat concurrenten toegang hebben tot essentiële mobiliteitsdata, dat DB binnen een bepaalde termijn eerlijke – zowel technische als commerciële – voorwaarden gaat hanteren voor het verstrekken van deze data. DB en haar partners behouden de vrijheid om de precieze voorwaarden vast te stellen, aldus het Bka. Deze termijn is nog niet gaan lopen omdat DB in beroep is gegaan tegen het besluit van het Bka. DB stelt dat het besluit haaks op de vrijheid van ondernemerschap staat.

Trenitalia doet toezeggingen aan Italiaanse mededingingsautoriteit

De Italiaanse mededingingsautoriteit (“AGCM”) sloot in mei 2023 een mededingingsonderzoek naar Trenitalia met toezeggingen af. Trenitalia heeft een wettelijk monopolie op de markt voor regionale (“RG”) en interstedelijke (“IC”) treinreizen in Italië, en is tevens actief als MaaS-aanbieder. Na ontvangst van een klacht in maart 2022 over de praktijken van Trenitalia, opende de AGCM in juli 2022 een officieel onderzoek.

Hieruit bleek dat Trenitalia haar dominante positie op de markt voor RG- en IC-treinreizen gebruikte om ook invloed uit te oefenen op de markt voor hogesnelheidstreinreizen (“HS–treinreizen”). Op die markt concurreert Trenitalia met Italo, de enige andere aanbieder van HS-treinreizen in Italië. Italo is bovendien eveneens actief als MaaS-aanbieder. Trenitalia weigerde om Italo toegang te geven tot essentiële informatie over RG- en IC-treinreizen. Hierdoor kon Italo de treinreizen van Trenitalia niet aanbieden in combinatie met haar eigen HS-treinreizen.

Hoewel Trenitalia en Italo tijdens het AGCM-onderzoek een overeenkomst sloten om de belemmeringen weg te nemen, bleef Trenitalia volgens de AGCM de concurrentie tussen de twee verticaal geïntegreerde treinvervoerders verstoren. Uiteindelijk zegde Trenitalia toe om Italo toegang te geven tot essentiële informatie over haar RG- en IC-tickets. Hierdoor kan Italo een multimodaal reisaanbod bieden door de tickets van Trenitalia te combineren met haar eigen HS-diensten. In mei 2023 werden deze toezeggingen bindend verklaard door de AGCM, waarmee het onderzoek nu af is gesloten.

MaaS in Nederland 

De hierboven besproken recente voorbeelden illustreren hoe dominante vervoersbedrijven – hoofdzakelijk nationale treinvervoerders – in Europa met enige regelmaat concurrentiebeperkend gedrag vertonen richting concurrerende MaaS-aanbieders die afhankelijk zijn van hen.

De Autoriteit Consument en Markt (“ACM”) is zich ook bewust van deze risico’s. Zo blijkt uit haar Marktstudie MaaS van 8 mei 2021 (“Markstudie”) dat zij bezorgd is over een ongewenst ‘winner-takes-all’ scenario waarbij een dominant (tech-)bedrijf – zoals een verticaal geïntegreerd OV-bedrijf – te veel macht naar zich toetrekt. Dit biedt kans om andere bedrijven uit te sluiten of -buiten, wat een rem zet op verdere innovatie en tot hogere prijzen leidt. De ACM uitte deze zorgen al eerder in enkele fusiebesluiten, namelijk in NS/Pon en NS/Gemeentelijke vervoersbedrijven. Daarbij hebben verschillende OV-bedrijven aangegeven dat zij inkomstenderving vrezen als hun diensten worden aangeboden op concurrerende MaaS-platformen. Dit versterkt de prikkel om (concurrerende) MaaS-aanbieders toegang tot hun diensten te beperken, of concurrentie op andere manieren te belemmeren.

Onlangs heeft de ACM in opdracht van de regering onderzoek gedaan naar het wholesalebeleid van NS om te beoordelen of deze een gelijk speelveld toelaat tussen de activiteiten van NS en derde-bedrijvenkaartaanbieders (BKA’s). In het rapport, zoals gepubliceerd in oktober 2023, concludeert de ACM dat het beleid van NS in de basis geschikt is om een gelijk speelveld te borgen. NS hanteert een marge-toets waarbij zij een distributiekorting hanteert op haar wholesaletarieven voor NS-treinproducten. Hierdoor kunnen BKA’s die even efficiënt zijn als NS het retailaanbod van NS matchen, en hun (variabele) verkoopkosten terugverdienen. Wel ziet de ACM ruimte voor verbetering bij de methode voor het vaststellen van de distributiekosten zodat BKA’s ook hun vaste verkoopkosten kunnen terugverdienen en er daadwerkelijk een gelijk speelveld ontstaat. Het onderzoek van de ACM is geen mededingingsrechtelijke analyse, en de vraag rijst dan ook of dit mededingingsrechtelijk de juiste maatstaf is. Eén en ander zal een rol kunnen gaan spelen bij de aanstaande verlening van de hoofdrailnetconceesie (2025-2033) waaraan MaaS-waardigheidseisen zijn verbonden (zie onze eerdere blog).

In 2022 heeft het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (“Ministerie van IenW”) het MaaS-programma na een looptijd van vijf jaar afgerond. Via zeven MaaS-pilots is het MaaS-concept in Nederland getest. Uit het evaluatierapport blijkt dat verschillende uitdagingen voor de ontwikkeling en implementatie van MaaS in Nederland bestaan. Zo wordt aangegeven dat het huidige concessiebeleid moet worden aangepast, de uitwisseling van mobiliteitsdata moet worden gestandaardiseerd en het concept van MaaS in Nederland in lijn moet worden gebracht met (toekomstige) Europese regelgeving.

Specifieke MaaS-regelgeving

Bedrijven actief in de mobiliteitssector dienen niet alleen rekening te houden met mededingingsregels, maar ook met sectorspecifieke regulering. Op Europees niveau is de laatste jaren veel regelgeving gemaakt of herzien die raakt aan MaaS. Hieronder bespreken we de meest relevante regelgeving.

De herziening van de Richtlijn Intelligente Transportsystemen (“ITS-richtlijn”) uit 2010 is op 24 oktober 2023 goedgekeurd door het Europees Parlement en de Europese Raad. Intelligente transportsystemen (“ITS”) vormen de technologische ruggengraat van MaaS en spelen daarom een cruciale rol bij het naadloos integreren van verschillende vervoerswijzen. Aan de hand van ITS kunnen MaaS-aanbieders (actuele) informatie over beschikbaarheid, routes en tarieven delen. De herziene richtlijn legt verplichtingen op voor lidstaten, zoals het bevorderen van de interoperabiliteit van diensten, de samenwerking tussen bedrijven actief in de MaaS-sector en de beschikbaarheid van bepaalde gegevens. De ITS-richtlijn legt geen verplichtingen op aan MaaS-aanbieders of vervoersbedrijven zelf, maar overheden kunnen op grond van deze richtlijn wel verplichtingen gaan stellen aan vervoersbedrijven.  Aangezien de richtlijn nog niet is gepubliceerd en dus nog niet in werking is getreden, is de tweejarige implementatietermijn nog niet gaan lopen.

Sinds de inwerkingtreding van de ITS-richtlijn in 2010 heeft de Commissie verschillende gedelegeerde verordeningen aangenomen om de specifieke doelstellingen van de ITS-richtlijn verder te verduidelijken en te verwezenlijken. Voorbeelden hiervan zijn de Multimodal Travel Information services-verordening (“MMTIS-verordening”) en de onlangs herziene Real-time traffic information services-verordening (“RTTI-verordening”). Deze verplichten overheden en private partijen om reisinformatie beschikbaar te maken via een Nationaal Toegangspunt (“NTM”).  Momenteel geldt deze verplichting alleen voor niet-actuele informatie die gemakkelijk door een computer te verwerken is. Vanaf 2025 zal ook real-time informatie beschikbaar moeten worden gesteld. De MMTIS-verordening wordt op dit moment herzien. Na deze herziening zullen de verplichtingen worden uitgebreid, zowel wat betreft het soort reisinformatie dat beschikbaar moet worden gemaakt via het NAP, als de wijze waarop die informatie aangeleverd moet worden.

Om de versnippering van deze gegevens binnen de EU te verminderen, heeft de Commissie een voorstel gedaan voor de oprichting van de European mobility data space (“EMDS”). De EMDS beoogt een kader te bieden voor interoperabiliteit tussen diverse bronnen van mobiliteitsdata.

De Commissie was voornemens om in het najaar van 2023 (na herhaaldelijk uitstel) met een voorstel te komen voor de ‘Multimodal Digital Mobility Services’-verordening (“MDMS-verordening”). Verwacht wordt dat de MDMS-verordening een Europees kader zal vaststellen voor het reserveren, boeken, betalen en uitgeven van tickets voor multimodale reizen. Ondanks het verstrijken van de zelfopgelegde deadline en het aandringen van het BEUC en enkele Europese reisorganisaties, heeft de Commissie nog geen voorstel ingediend.

Conclusie

Al met al zal het waarborgen van eerlijke concurrentie, data- en platformtoegankelijkheid in de digitaliserende mobiliteitssector de nodige aandacht vergen van mededingingsautoriteiten. Het bevorderen van multimodale mobiliteit – en daarmee het concept van MaaS – is een belangrijk actiepunt voor de Europese Commissie, zoals ook blijkt uit haar beleidsdoelen (zoals de Green Deal). Vanwege de sterke verbondenheid met nationale vervoerssystemen, zullen ook nationale mededingingsautoriteiten, zoals de ACM en het Bka, waarschijnlijk een belangrijke rol blijven spelen in het schapen van het MaaS-landschap in de verschillende lidstaten.