De hoogste bestuursrechter, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) bepaalde op 27 december 2017 dat het verlenen van betaaldiensten niet onder het in de Wet op de kansspelen verboden ‘bevorderen van kansspelen’ valt. 

Betaaldienstverlener CURO Payments zorgt ervoor dat websitehouders gebruik kunnen maken van door derden aangeboden betaalmethoden, zoals iDEAL en creditcard. Eind 2015 kreeg CURO van de Kansspelautoriteit (“KSA”) een last onder dwangsom opgelegd, omdat zij volgens de KSA betaaldiensten leverde aan een beboete kansspelaanbieder. Het bezwaar van CURO werd ongegrond verklaard en ook de rechtbank Oost-Brabant stelde CURO in het ongelijk. Volgens de rechtbank zou CURO direct de deelname aan kansspelen faciliteren.

De Afdeling oordeelt hier anders over. De Afdeling stelt voorop dat, conform het in artikel 5:4 Algemene wet bestuursrecht neergelegde legaliteitsbeginsel, tegen een gedraging alleen handhavend opgetreden kan worden als deze vooraf bij wettelijk voorschrift als verboden gedraging is omschreven. Dit betekent dat de verboden gedraging nauwkeurig, duidelijk en ondubbelzinnig geformuleerd moet zijn.

Dat is hier niet het geval. Artikel 1 lid 1 sub a en b Wet op de kansspelen luidt:

“1. Behoudens het in Titel Va van deze wet bepaalde is het verboden:

a. gelegenheid te geven om mede te dingen naar prijzen of premies, indien de aanwijzing der winnaars geschiedt door enige kansbepaling waarop de deelnemers in het algemeen geen overwegende invloed kunnen uitoefenen, tenzij daarvoor ingevolge deze wet vergunning is verleend;

b. de deelneming hetzij aan een onder a bedoelde gelegenheid, gegeven zonder vergunning ingevolge deze wet, hetzij aan een overeenkomstige gelegenheid, gegeven buiten het Rijk in Europa, te bevorderen of daartoe voor openbaarmaking of verspreiding bestemde stukken in voorraad te hebben;”

De KSA gaf een ruime uitleg aan het bevorderingsverbod in sub b. Het leveren van betaaldiensten ten behoeve van niet vergunde kansspelwebsites viel daar volgens de KSA onder.

Anders dan de rechtbank concludeert de Afdeling echter op basis van de wetsgeschiedenis dat deze zich verzet tegen de ruime uitleg door de KSA. De Afdeling oordeelt dat het aanbieden van betaaldiensten niet onder ‘de actieve vormen van bevorderen’ valt. De wetsgeschiedenis bevat geen aanwijzingen dat de wetgever bedoeld heeft het begrip ‘bevorderen’ ruimer uit te leggen en betaaldiensten daaronder te brengen.

De Afdeling verwijst ter ondersteuning nog naar  de memorie van toelichting van het bij de Eerste Kamer aanhangige Wetsvoorstel kansspelen op afstand. Dit strekt ertoe meer duidelijkheid te geven over de betekenis van het bevorderen van illegale kansspelen en over de positie van de betaaldienstverlener.

De Afdeling concludeert zodoende dat de KSA niet bevoegd was tot het opleggen van de betrokken last aan de betaaldienstverlener. De KSA kon daarom evenmin tot openbaarmaking van het betrokken besluit overgegaan.

Het hoger beroep van CURO slaagt op alle onderdelen. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank en de beslissing op bezwaar. De Afdeling herroept ook de last onder dwangsom.

De Afdeling verschaft met deze uitspraak duidelijkheid voor marktpartijen over de reikwijdte van het bevorderingsverbod. Betaaldiensten vallen daar onder de huidige wet niet onder. Het eerder aangehaalde wetsvoorstel beoogt dat te veranderen.

De KSA spreekt in haar persbericht in reactie op de uitspraak van een “forse tegenvaller”.