Met de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) van 25 september 2024, heeft de saga omtrent de Amsterdamse rondvaartboten er weer een nieuw hoofdstuk bij gekregen. De Afdeling verklaart de 51 (!) aanhangige zaken van passagiersvaartuigen gegrond en oordeelt dat het zogeheten volumebeleid van de gemeente in strijd is met de Richtlijn 2006/123/EG (de “Dienstenrichtlijn”). Verder oordeelt de Afdeling dat de toepassing van de Beleidsregels omzetting vergunning passagiersvaart (“Beleidsregels”) in strijd is met het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel. De hoofduitspraak van de Afdeling waarnaar de andere uitspraken verwijzen (ECLI:NL:RVS:2024:3732) is beschikbaar via deze link.

Wat vooraf ging

De gemeente Amsterdam geeft sinds 1978 vergunningen uit voor het exploiteren van passagiersvaartuigen op de Amsterdamse binnenwateren. Het aantal vergunningen dat het college van burgemeester en wethouders (het “college”) verleende was gemaximeerd in die zin dat het college tot 2013 door middel van uitgifterondes alleen nieuwe vergunningen verleende als het van mening was dat de drukte op het water dat toestond. De vergunningen werden voor onbepaalde tijd verleend.

Om de groeiende drukte in de Amsterdamse binnenstad en op de grachten tegen te gaan heeft het college in 2013 besloten een maximum te stellen aan het aantal exploitatievergunningen voor passagiersvaartuigen van meer dan 14 meter. De al verleende vergunningen zouden worden gewijzigd in vergunningen voor bepaalde tijd. Voor de andere, kortere vaartuigen gold deze beperking niet.

Na het stellen van vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie, heeft de Afdeling bij uitspraak van 27 januari 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:160) geoordeeld dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is op de passagiersvaart in Amsterdam. Op grond van de Dienstenrichtlijn mag de geldigheidsduur van deze vergunningen niet onbeperkt zijn als het aantal vergunningen is beperkt door een dwingende reden van algemeen belang als bedoeld in de Dienstenrichtlijn.

Bij uitspraak van 7 juni 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1520) heeft de Afdeling vervolgens geoordeeld dat de beperking van het aantal vergunningen voor vaartuigen van meer dan 14 meter, niet wordt gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang, omdat deze beperking niet evenredig is. Als gevolg van deze uitspraak herleefden de eerder voor onbepaalde tijd verleende vergunningen van de passagiersvaartuigen.

Het college wilde echter nog steeds het aantal exploitatievergunningen maximeren en heeft daarom nieuw beleid vastgesteld. Hierin is onder meer bepaald dat het maximum aantal exploitatievergunningen is vastgesteld op 550 (het “volumebeleid”). Volgens het college brengt het volumebeleid mee dat de eerder voor onbepaalde tijd verleende vergunningen moeten worden gewijzigd in vergunningen voor bepaalde tijd, omdat het college anders in strijd met de Dienstenrichtlijn zou handelen. Deze omzetting van de vergunningen heeft het college in de Beleidsregels geregeld.

Om de diversiteit van het aanbod te behouden, heeft het college in de Beleidsregels bovendien, aan de hand van een rangschikkingssystematiek, de volgorde waarop de vergunningen aflopen bepaald en geregeld hoe de wijzigingsbesluiten tot stand moeten komen. Het college heeft ervoor gekozen om vergunningen met een latere uitgiftedatum een latere einddatum te geven (het “profijtbeginsel”). Daarnaast heeft zij de oude vergunningen in bepaalde segmenten en tranches ingedeeld.

Tegen de wijzigingsbesluiten die het college naar aanleiding van het volumebeleid en de Beleidsregels heeft genomen, hebben verschillende reders hoger beroep ingesteld.

Oordeel van de Afdeling

Volumebeleid in strijd met Dienstenrichtlijn

De Afdeling overweegt dat een vergunningplicht voor de passagiersvaart op grond van de Dienstenrichtlijn in zijn algemeenheid gerechtvaardigd kan zijn om dwingende redenen van algemeen belang. De Afdeling acht een dwingende reden van algemeen belang aanwezig in het waarborgen van een vlotte en veilige doorvaart en het eerlijk verdelen van de beschikbare ruimte.

Het college heeft echter niet aannemelijk gemaakt dat het nieuwe (volume)beleid wordt gerechtvaardigd door de belangen van het voorkomen van overlast en het waarborgen van de kwaliteit van de grachten als historisch erfgoed en de leefbaarheid van Amsterdam.

Geschiktheid van de maatregel

De Afdeling onderzoekt vervolgens of het volumebeleid ook geschikt is om bij te dragen aan de verwezenlijking van een vlotte en veilige doorvaart en een eerlijke verdeling van de beschikbare ruimte. Volgens de Afdeling kan dit het geval zijn, maar dan moet het college ook voldoende maatregelen nemen die zijn gericht op andere gebruikers van de grachten, gelet op het vereiste dat de doelstellingen ook coherent en systematisch moeten worden nagestreefd. Dat heeft het college niet gedaan of aannemelijk gemaakt. De Afdeling overweegt daarbij onder meer dat:

• Het onduidelijk is waarom het college ervoor kiest de gehele passagiersvaart onder het volumebeleid te brengen;
• Het college voor de pleziervaart nauwelijks maatregelen heeft genomen, terwijl juist die vaartuigen voor meer drukte op de grachten zorgen; en
• Er onvoldoende handhavingscapaciteit is om de illegale passagiersvaart aan te pakken, wat tot gevolg heeft dat de beoogde doelstellingen niet bereikt kunnen worden.

De Afdeling ziet daarom vooralsnog, zonder deugdelijke motivering van het college, niet in waarom het volumebeleid geschikt zou zijn om de beoogde doelstellingen te bereiken. Het volumebeleid is daarom in strijd met de Dienstenrichtlijn.

Noodzakelijkheid van de maatregel

Hoewel het volumebeleid door het ontbreken van geschiktheid reeds in strijd is met de Dienstenrichtlijn, gaat de Afdeling ook in op de noodzakelijkheid van de maatregel.

De Afdeling is niet overtuigd van het standpunt van het college dat een vergunningenplafond voor de passagiersvaart niet verder gaat dan noodzakelijk en dat dus geen minder beperkende maatregelen mogelijk zijn. Het college heeft de noodzakelijkheid in ieder geval onvoldoende gemotiveerd. Zo heeft het college niet gemotiveerd waarom het vergunningenplafond moet gelden voor alle soorten passagiersvaartuigen, terwijl de reders van verschillende passagiersvaartuigen onweersproken hebben toegelicht dat zij op rustige delen van de grachten varen. Zij zorgen voor slechts 6% van de vaarbewegingen op de grachten. Van een noodzakelijke maatregel lijkt daarom vooralsnog geen sprake. Ook op dit punt is het volumebeleid in strijd met de Dienstenrichtlijn.

Evenredigheid van de Beleidsregels

Als toegelicht heeft het college voor de afloop en wijziging van de vergunningen gekozen om het profijtbeginsel te hanteren. Daarnaast heeft het college de oude vergunningen in bepaalde segmenten en tranches ingedeeld.

Volgens de Afdeling is het profijtbeginsel geschikt als objectief en controleerbaar criterium om tot een rangschikking van de bestaande vergunningen te komen. De verdere toepassing van de Beleidsregels, waarmee wordt afgeweken van het profijtbeginsel, leidt echter tot onevenredige nadelen voor veel reders. Zo wisselt als gevolg van de segmentindeling ruim 60% van de oude vergunningen van tranche en dus van plaats in de rangorde. Als gevolg van de segment- en tranche-indeling zijn met name (en bijna alle) eenpitters in een eerdere tranche ingedeeld dan het geval zou zijn geweest als die indeling had plaatsgevonden op basis van het profijtbeginsel. Deze eenpitters raken daardoor jaren eerder hun vergunning kwijt. De Afdeling acht dit onevenredig bezwarend en merkt op dat door alle verschuivingen in de rangorde van het profijtbeginsel weinig tot niets meer is overgebleven.

De toepassing van de Beleidsregels leidt zodoende tot een rangschikking met onevenwichtige gevolgen. Deze gevolgen zijn niet evenredig met de daarmee te dienen doelen. De Afdeling is van oordeel dat de Beleidsregels in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel en niet ten grondslag mochten worden gelegd aan de wijzigingsbesluiten.

Eigendomsrecht reders

De Afdeling overweegt tot slot dat de wijzigingsbesluiten zijn aan te merken als een regulering van eigendom. Volgens de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens vormt het onmogelijk worden van bepaalde commerciële activiteiten, bijvoorbeeld door het intrekken van een vergunning, een inbreuk op het eigendomsrecht, die wordt aangemerkt als ‘regulering van eigendom’.

Deze kwalificatie brengt onder meer met zich mee dat het college bij elk wijzigingsbesluit een proportionaliteitsbeoordeling zal moeten uitvoeren, waarbij van belang is in hoeverre het besluit leidt tot omzetverlies en of het getroffen bedrijf voldoende in de gelegenheid is gesteld om zich in te stellen op de nieuwe situatie. Dit kan onder meer door een overgangstermijn te hanteren of door financiële compensatie aan te bieden.

Hoe nu verder?

De Afdeling is van oordeel dat de wijzigingsbesluiten hun grondslag vinden in Beleidsregels die wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel onverbindend zijn. Het volumebeleid is bovendien in strijd met de Dienstenrichtlijn. De Afdeling herroept daarom deze besluiten, waardoor de oude vergunningen herleven en (weer) voor onbepaalde tijd geldig zijn. De Afdeling merkt daarbij op dat zolang het volumebeleid blijft gelden, deze oude vergunningen (ook) in strijd zijn met de Dienstenrichtlijn.

Wij verwachten dat het college het volumebeleid, of een vorm daarvan, zal willen blijven handhaven, gelet op de blijvende drukte op de Amsterdamse grachten. Op grond van deze uitspraak is hiervoor in ieder geval vereist dat het college zorgvuldig onderzoekt en motiveert in hoeverre een vergunningenplafond geschikt en noodzakelijk is om de doelstellingen te bereiken. Het college zal voorts andere beleidsregels, dan wel een ander rangschikkingssystematiek moeten ontwikkelen dat in lijn is met het evenredigheidsbeginsel. Het college dient daarbij rekening moet houden met een eventuele overgangstermijn en/of financiële compensatie.

Kortom, de uitspraak van de Afdeling zal waarschijnlijk niet het laatste hoofdstuk in de rondvaartbotensaga zijn. Wij zijn benieuwd naar het vervolg!