Net zoals vorig jaar blikken wij met de feestdagen in zicht alvast vooruit op de ontwikkelingen op het gebied van fusiecontrole voor het komende jaar. In deze tweede editie van de Flash Forward Fusiecontrole bespreken wij een aantal belangrijke thema’s en trends waarvan wij verwachten dat ze in 2026 (en daarna) een rol zullen spelen en mogelijk impact zullen hebben op jouw praktijk en cliënten (klik hier voor origineel).

In deze editie bespreken wij de volgende (verwachte) ontwikkelingen:

• Meer onderzoeken naar niet-meldingsplichtige overnames
• Mogelijke invoering van een inroepbevoegdheid voor de Autoriteit Consument & Markt (“ACM”)
• Verwachte uitbreiding van het toepassingsbereik van de Wet veiligheidstoets investeringen fusies en overnames (“Wet Vifo”)
• Mogelijke invoering van een investeringstoets voor de defensie-industrie
• Aankomende wijziging van de Screeningsverordening buitenlandse directe investeringen (“FDI-Verordening”)
• Aanscherping van de zorgspecifieke fusietoets
• Vaker ex officio onderzoek op basis van Foreign Subsidies Regulation (“FSR”)

Meer onderzoeken naar niet-meldingsplichtige overnames

Met ingang van 1 september 2025 is artikel 24 lid 2 van de Mededingingswet (“Mw”) geschrapt. Deze bepaling hield in dat het nationale verbod op misbruik van een economische machtspositie niet kon worden toegepast bij de beoordeling van overnames. Door het schrappen van deze bepaling kan de ACM nu ook (al dan niet achteraf) niet-meldingsplichtige transacties onderzoeken wanneer de koper daardoor mogelijk misbruik maakt van zijn reeds bestaande machtspositie. Voor overnemende partijen brengt dit een groter risico op (ex post) interventies met zich, alsook de noodzaak om naast meldingsdrempels ook de eventuele machtspositie van de koper (op voorhand) in kaart te brengen.

Het onderzoeken van niet-meldingsplichtige concentraties in het kader van machtsmisbruik (ook wel aangeduid als de Towercast-doctrine, naar het gelijknamige arrest van het HvJEU) komt steeds vaker voor. Zo startte de ACM in maart 2025 al een onderzoek naar de mogelijk mededingingsbeperkende overname van Ziemann door geldtransporteur Brink’s. Met de schrapping van artikel 24 lid 2 Mw is het waarschijnlijk de ACM vaker zal onderzoeken of een overname kwalificeert als misbruik van een (bestaande) machtspositie.

In andere landen gebeurt dit al met enige regelmaat. Zo heeft de Belgische mededingingsautoriteit verschillende overnames onderzocht naar mogelijk machtsmisbruik (Proximus/EDPnet in 2023 en Live Nation/Pukkelpop in 2025). In november 2025 heeft de Franse mededingingsautoriteit zelfs de eerste boete opgelegd voor een misbruikelijke overname. Deze boete zag op een overname door het online platform ‘Doctolib’ in de zorgsector van concurrent ‘MonDocteur’ in 2018. Uit interne documenten bleek namelijk dat Doctolib met de overname haar grootste concurrent wilde uitschakelen om zo haar machtspositie te versterken (klantenbestand uit te breiden) en haar prijzen te kunnen verhogen.

Of een potentiële koper (pre-transactie) beschikt over een dominante machtspositie is vaak lastig met zekerheid te bepalen. Mocht er een vermoeden bestaan dat de koper meer dan 40% marktaandeel heeft en voornemens is een concurrent over te nemen, dan is het verstandig om eventuele Towercast-gerelateerde risico’s in kaart te brengen. De rol van interne (transactie)documenten wordt daarbij steeds belangrijker. Ook daarin kunnen mogelijke risico’s zitten.

Overigens is nog van belang om op te merken dat mededingingsautoriteiten hun bevoegdheid op basis van de Towercast-doctrine doorgaans ruim interpreteren. Zo heeft zowel de Franse mededingingsautoriteit als de Belgische mededingingsautoriteit de Towercast-doctrine ook toegepast om concentraties te beoordelen op basis van artikel 101 VWEU, het kartelverbod.

terug naar boven

Wetsvoorstel inroepbevoegdheid ACM

Op 25 juni 2025 is een wetsvoorstel ingediend ter introductie van een zogenoemde ‘inroepbevoegdheid’ voor de ACM. Op basis van die bevoegdheid kan de toezichthouder vooraf (ex ante) ingrijpen bij overnames die de omzetdrempels niet overschrijden. Deze maatregel volgt op recente zorgen over de effecten van private equity overnames, met name in de drie in het wetsvoorstel genoemde sectoren van huisartsenpraktijken, dierenartspraktijken en kinderopvang. Het wetsvoorstel moet de ACM in staat te stellen op te treden tegen het zogeheten ‘kralenrijgen’ (of industry roll-ups), overnames in kleine of nichemarkten die onder de omzetdrempels blijven, en ‘killer acquisitions’.

Op basis van het huidig voorstel kan de ACM informatie over een transactie opvragen zodra minstens één betrokken onderneming in het voorafgaande jaar € 30 miljoen omzet in Nederland behaalde. Qua tijdslijnen en procedure is het volgende voorgesteld:

• de ACM kan een informatieverzoek doen binnen vier weken na het vroegste tijdstip van de volgende tijdstippen: (i) het tijdstip waarop het voornemen om de concentratie tot stand te brengen kenbaar is gemaakt, (ii) het tijdstip waarop de ACM kennis verkrijgt over dit voornemen, of (iii) zes maanden na het tijdstip waarop de overeenkomst waarmee de concentratie tot stand wordt gebracht van kracht wordt;
• de ACM stelt vervolgens een redelijke termijn waarbinnen de relevante informatie aan haar moet worden verstrekt en heeft daarbinnen de mogelijkheid om aanvullende informatie te verlangen;
• na het aflopen van deze redelijke termijn heeft de ACM in principe een termijn van vier weken om te beoordelen of de concentratie de mededinging op significante wijze zou kunnen belemmeren;
• indien dat het geval is i) verplicht de ACM de betrokken ondernemingen de concentratie bij haar te melden, en ii) legt zij een verbod op het tot stand brengen van de concentratie tot vier weken nadat deze bij haar is gemeld;
• nadat de concentratie is gemeld beginnen de reguliere termijnen voor de beoordeling van meldingsplichtige concentraties te lopen.

Gelet op deze in het wetsvoorstel genoemde termijnen kunnen dus enkele maanden verstrijken voordat partijen duidelijkheid verkrijgen over de vraag of de door hen voorgenomen concentratie toelaatbaar is. Vanuit oogpunt van rechtszekerheid is het dan ook aan te raden om, na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel, de ACM zo snel mogelijk op de hoogte te stellen van een concentratie waarvan wordt verwacht dat de ACM deze mogelijk inroept, zoals concentraties in de bovengenoemde sectoren.

De Raad van State (“RvS”) publiceerde op 1 oktober 2025 een kritisch advies over het voorstel, met name wat betreft de proportionaliteit van de inroepbevoegdheid en de rechtsonzekerheid die het met zich brengt. De ACM gaat niet in dit advies mee en verdedigt de voorgestelde bevoegdheid, al stelt zij wel voor de inroepbevoegdheid te combineren met een verhoging van de ‘generieke’ individuele omzetdrempel van € 30 miljoen naar € 50 miljoen. Sinds het advies van de RvS en reactie van de ACM hebben de initiatiefnemers van het wetsvoorstel nog geen nadere stappen ondernomen.

terug naar boven

Uitbreiding Wet Vifo naar nieuwe sectoren

In het licht van de snel veranderende geopolitieke situatie is sinds 19 december 2024 een voorstel in behandeling om de reikwijdte van de Wet Vifo uit te breiden naar nieuwe sectoren en technologieën. Kort gezegd voegt het de volgende nieuwe categorieën sensitieve technologieën toe aan het Besluit toepassingsbereik sensitieve technologie:

• geavanceerde materialentechnologie;
• nanotechnologie;
• biotechnologie;
• kunstmatige intelligentie;
• sensor- en navigatietechnologie; en
• nucleaire technologie met medisch gebruik.

Welke technologieën binnen deze categorieën specifiek worden aangewezen wordt in het Besluit en de nota van toelichting nader aangeduid (zie voor meer informatie de vorige editie van onze Flash Forward). Beoogd wordt om al deze technologieën ook als zéér sensitief aan te wijzen, waardoor de drempel van significante invloed voor investeringen in dergelijke technologieën komt te gelden. Daarnaast is het ministerie voornemens een aantal extra dual use goederen als zéér sensitief aan te merken. Daarbij gaat het om bepaalde geavanceerde telecommunicatie- en informatiebeveiligingstechnologieën.

De RvS dient nog een advies te geven over het voorstel. De wijzigingen zullen daarom op zijn vroegst begin 2026 van kracht worden. Indien de wijziging wordt doorgevoerd, betekent dit voor M&A-advocaten dat fusies en overnames in steeds meer sectoren onderworpen kunnen worden aan investeringstoetsing door het BTI. Dit vereist een nog scherpere analyse van transactierisico’s, tijdslijnen en meldingsverplichtingen wanneer cliënten actief zijn in of betrokken zijn bij vitale of strategische sectoren.

terug naar boven

Wetsvoorstel investeringstoets defensie-industrie

Naast de uitbreiding van de Wet Vifo is er sinds 2024 een wetsvoorstel in behandeling om onder andere een aparte investeringstoets voor de defensie-industrie in te voeren (‘Wet weerbaarheid defensie en veiligheid gerelateerde industrie’). Deze toets moet de strategische positie van de Nederlandse defensiesector versterken en richt zich op investeringen, fusies en overnames in de toeleveringsketen van de krijgsmacht. Deze nieuwe wet zal naast de Wet Vifo bestaan en vervangt en verbreedt daarmee de huidige Vifo-toets voor wat betreft militaire goederen, opdat ook essentiële toeleveranciers onder het toezicht vallen. Het voorstel bevat vergelijkbare bepalingen als de Wet Vifo, zoals een meldplicht, een standstill-verplichting, de nietigheidssanctie en de mogelijkheid tot het opleggen van voorwaarden (zie voor meer informatie hierover de vorige editie van onze Flash Forward). Ook over dit wetsvoorstel dient de Raad van State nog een advies uit te brengen. De ACM publiceerde in november 2025 reeds haar positieve uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidsanalyse. De Autoriteit Persoonsgegevens had wel een aantal opmerkingen op het voorstel.

terug naar boven

Politiek akkoord over FDI-Verordening

Op Europees niveau is zeer recentelijk (medio december) een politiek akkoord bereikt over de versterking van de FDI-Verordening. Het overeengekomen kader brengt de volgende wijzigingen met zich:

• alle lidstaten zijn verplicht een screeningsmechanisme te hebben voor bepaalde gevoelige en strategische kerngebieden (zie hieronder);
• ook indirecte buitenlandse zeggenschap valt onder het bereik van de FDI-Verordening;
• versterkt samenwerkingskader tussen lidstaten, waarbij screeningsbesluiten wel onder de exclusieve verantwoordelijkheid van de lidstaat zelf blijven;
• stroomlijning van processen en interoperabiliteit, waaronder filtercriteria, een nieuwe gedeelde databank en een facultatief centraal portaal voor de elektronische indiening van buitenlandse investeringen; en
• bepaalde transparantieverbeteringen.

Ten opzichte van het eerste Commissievoorstel is qua reikwijdte een aantal technologieën afgevallen. Alhoewel er nog geen definitieve, nader gespecificeerde lijst is, heet de Raad laten weten dat de volgende gevoelige en strategische kerngebieden onder de reikwijdte van de Verordening zullen vallen:

• dual use goederen en militaire goederen;
• hyperkritische technologieën, zoals kunstmatige intelligentie (in overeenstemming met de definities in de AI-Verordening en met een focus op algemeen toepasbare kunstmatige intelligentie met relevantie voor ruimtevaart of defensie);
• kritieke grondstoffen;
• kritieke entiteiten in de energie-, transport- en digitale infrastructuur, op basis van een risicogebaseerde beoordeling door de lidstaat waar de EU-doelonderneming is gevestigd;
• verkiezingsinfrastructuur (denk aan kiezersdatabases, stemsystemen, systemen voor verkiezingsbeheer);
• een gesloten lijst van entiteiten binnen het financiële stelsel, beperkt tot centrale tegenpartijen, centrale effectenbewaarinstellingen, exploitanten van reguleerde markten, exploitanten van betalingssystemen (met uitzondering va01n centrale banken) en systeemrelevante instellingen.

Het vernieuwde kader zal naar verwachting in de eerste helft van 2026 in werking treden, nadat de Raad en het Europees Parlement er formeel over hebben gestemd. Lidstaten hebben vervolgens achttien maanden de tijd de wijzigingen – waar nodig – in hun nationale wetgeving te implementeren.

In Nederland zal dit naar verwachting wederom een aanpassing van de Wet Vifo en/of het Besluit toepassingsbereik sensitieve technologie met zich brengen. Zo zijn naar verwachting niet alle ‘kritieke grondstoffen’ en is ook verkiezingsinfrastructuur niet reeds gedekt onder de Wet Vifo. Alhoewel het dus nog even zal duren, is het voor M&A-advocaten van belang alert te zijn op de te verwachten verdere uitbreiding van de reikwijdte van de Wet Vifo en de mogelijke aanpassingen in de tijdslijnen en andere procedurele aangelegenheden, waaronder een formalisering van het ‘twee fasen’-systeem.

terug naar boven

Aanscherping zorgspecifieke fusietoets

Afgelopen zomer lag het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet marktordening gezondheidszorg (“Wmg”) ter consultatie. Dit voorstel beoogt de zorgspecifieke fusietoets aanzienlijk te versterken door de Nederlandse Zorgautoriteit (“NZa”) niet alleen het fusieproces te laten beoordelen, maar ook de inhoudelijke gevolgen van fusies en overnames in de zorgsector. De NZa kan op basis van het nieuwe voorstel goedkeuring van een zorgfusie weigeren wanneer de continuïteit van zorg wordt bedreigd. Deze mogelijkheid bestaat nu alleen bij cruciale zorg, zoals ambulancezorg en spoedeisende hulp, maar wordt dus mogelijk uitgebreid naar alle zorg (zoals genoemd in de Zorgverzekeringswet, de Wet langdurige zorg en de Wet forensische zorg).

Daarnaast krijgt de NZa bevoegdheden om fusies te blokkeren bij risico’s voor de rechtmatigheid van zorg, zoals onrechtmatige declaraties of zwakke financiële bedrijfsvoering. Ook wordt de kwaliteit van zorg een expliciete toetssteen: op verzoek van de NZa brengt de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd een zienswijze uit wanneer er signalen of lopende maatregelen zijn, of wanneer de concentratie dusdanig omvangrijk is dat ook de ACM betrokken raakt. Indien uit het advies van de Inspectie blijkt dat de normen voor ‘goede zorg’ of zorgvuldige organisatie mogelijk worden geschonden, blijft goedkeuring achterwege. De NZa kan bovendien een gegeven toestemming intrekken bij onjuiste informatievoorziening, en hiervoor boetes opleggen.

De voorgestelde verbreding van criteria betekent dat niet alleen het proces van een voorgenomen fusie centraal staat, maar dat de NZa ook meer inhoudelijk bepaalt of een fusie of overname is toegestaan. De verwachting is dat hierdoor meer fusies kunnen worden tegengehouden dan nu het geval. Mogelijk leidt dit wetsvoorstel tot rechtsonzekerheid gelet op de open normen van de kwaliteitstoets en tot een toename van administratieve lasten. Het definitieve wetsvoorstel wordt begin 2026 verwacht.

terug naar boven

Vaker ex officio onderzoek op basis van FSR

Op basis van de FSR is een melding van een concentratie verplicht wanneer één van de fuserende partijen, de target of de JV meer dan € 500 miljoen EU-omzet heeft én alle partijen gezamenlijk in totaal meer dan € 50 miljoen aan financiële bijdragen (‘foreign financial contributions’, “FFC’s”) uit derde landen ontvingen in de voorafgaande drie jaar. Onder FFC’s vallen vrijwel alle vormen van financiële steun uit niet-EU-landen, waaronder ook voor het leveren van goederen en diensten, ongeacht de voorwaarden waaronder deze zijn verstrekt. In de praktijk blijken de FFC-rapportageplichten – vooral voor private equity fondsen – administratief zeer zwaar, ondanks een inmiddels uitgebreide Q&A van de Commissie met de nodige versimpelingen.

De eerste afgeronde zaken laten zien hoe de FSR in de praktijk wordt toegepast. In de zaak e&/PPF Telecom Group onderzocht de Commissie omvangrijke steun uit de VAE aan e&. Hoewel de buitenlandse subsidies niet hebben geleid tot een verstoring van het acquisitieproces, concludeerde de Commissie dat deze wel de concurrentie post-transactie zouden kunnen verstoren. e& bood daarop toezeggingen aan, zoals het schrappen van een onbeperkte staatsgarantie en het hanteren van marktconforme voorwaarden. Ook bij de overname van Covestro door ADNOC leidde VAE-steun tot een diepgaand onderzoek. Recent heeft de Commissie toezeggingen van ADNOC, waaronder het openstellen van patenten voor duurzame technologieën van Covestro, geaccepteerd en daarmee de overname voorwaardelijk goedgekeurd.

De focus van FSR-handhaving ligt tot nu toe vooral op strategische sectoren zoals telecom, infrastructuur en duurzame energie. Hoewel de FSR vanuit derde landen, met name China, kritiek krijgt wegens vermeende handelsbelemmeringen, zal het FSR-toezicht als het aan de Commissie ligt, alleen maar toenemen. In het huidige geopolitieke klimaat bestaat de verwachting dat het ex officio onderzoeksinstrument vaker zal worden ingezet. Daarnaast zal de Commissie met de komst van de nieuwe (concept) FSR-richtsnoeren in januari 2026 waarschijnlijk actiever onder-de-drempel concentraties gaan inroepen indien er een vermoeden bestaat van betrokkenheid van buitenlandse subsidies (zie het eerste concept van de FSR-richtsnoeren hier).

Voor meer ontwikkelingen op het gebied van FSR, lees onze recente blog.

terug naar boven

Bedankt voor het lezen van de tweede editie van de Flash Forward Fusiecontrole. Wij wensen jou fijne feestdagen en een succesvol nieuwjaar!

Team Mededinging – bureau Brandeis

Bas Braeken (Partner) | Jade Versteeg (Advocaat) | Timo Hieselaar (Advocaat) | Demi van den Berg (Advocaat) |  Joost van Belois (Advocaat) | Lisanne Kooijman (Studerend medewerker)