Inleiding

Met de onlangs door Royal Schiphol Group (“RSG”) aangekondigde tarieven en voorwaarden voor luchthaven Schiphol voor de komende periode (ook wel: havengelden), staat de Nederlandse luchtvaartsector weer op scherp. Na een kritieke periode van verliezen, ontslagen en vervolgens arbeidstekorten als gevolg van de COVID-19 pandemie, werken luchtvaartmaatschappijen en luchthavenexploitanten hard aan het herstellen van hun bedrijfsvoering en financiële positie. Met steeds scherpere regelgeving over brandstof, geluid en uitstoot – en zelfs een steeds dichterbij komende krimp op luchthaven Schiphol – staat tegelijkertijd de verdere verduurzaming van de luchtvaartsector hoog op de Nederlandse en de Europese agenda.

In deze blog zoomen wij in op deze drie actuele ontwikkelingen in de luchtvaartsector.

Overzicht

• Havengelden Schiphol 2025-2027
• Krimp op Schiphol
• Steeds meer regulering om stiller en schoner te vliegen

Havengelden Schiphol 2025-2027

Op 31 oktober 2024 maakte RSG bekend de havengelden voor 2025-2027 met gemiddeld 37% te gaan verhogen. De tariefstijging is volgens RSG met name gelegen in de stijging in operationele kosten (waaronder personeelskosten), de significante inflatie, geplande nieuwe investeringen (zoals de nieuwe A-Pier) en verrekeningen over het verleden. Met de nieuwe tarieven en voorwaarden beoogt RSG bovendien (nog) verder te differentiëren naargelang geluidsbelasting. Met andere woorden: hoe stiller en schoner het vliegtuig, hoe minder de luchtvaartmaatschappij (relatief) betaalt.

Op basis van de Wet Luchtvaart (“Wlv”) is RSG als luchthavenexploitant verplicht iedere drie jaar haar tarieven en voorwaarden vast te stellen. Deze moeten kostengeoriënteerd, redelijk en niet-discriminatoir zijn. Voordat RSG de tarieven en voorwaarden vaststelt, legt zij een toerekeningssysteem ter goedkeuring voor aan de Autoriteit Consument en Markt (“ACM”). Op basis van het toerekeningssysteem wordt bepaald welke kosten worden toegerekend aan luchtvaartactiviteiten (en dus aan gebruikers van de luchthaven (luchtvaartmaatschappijen) kunnen worden doorbelast), en welke kosten voortvloeien uit niet-luchtvaartactiviteiten zoals winkels, horeca en parkeerdiensten. Het toerekeningssysteem voor 2025-2027 is op 19 juni 2024 goedgekeurd door de ACM.

Op aanvraag van verschillende luchtvaartmaatschappijen en representatieve organisaties heeft de ACM de tarieven en voorwaarden getoetst. Op 27 mei 2025 besloot de ACM dat de nieuwe tarieven en voorwaarden grotendeels in lijn zijn met de bij en krachtens de Wlv gestelde regels. De ACM gaat niet mee in de verschillende bezwaren van de luchtvaartmaatschappijen over de gebrekkige transparantie en consultatie, het gebrek aan efficiëntieprikkels, de onvoldoende onderbouwde investeringsbehoefte, en de ongekend forse stijging van de tarieven, mede door verrekeningen als gevolg van de COVID-19 pandemie. Volgens de ACM zijn argumenten reeds in een eerdere tariefperiode beoordeeld, en is dit oordeel reeds door het CBb bekrachtigd.

Ook de bredere kritiek over de door RSG fors aangescherpte differentiatie van de tarieven voor het landen en opstijgen op basis van geluid en uitstoot, wordt verworpen. Volgens de ACM vereist de Wlv immers niet dat de tariefdifferentiatie in het kader van milieudoelstellingen evenredig moet zijn aan de daadwerkelijke uitstoot en/of geluidsbelasting.

Wel oordeelt de ACM – in lijn met haar eerdere opschortingsbesluit – dat de door RSG voorgestelde harde uitsluiting van bepaalde ‘lawaaiige vliegtuigtypen’ op de luchthaven onverenigbaar is met de Wlv. Een dergelijk verbod vormt volgens de ACM een operationele beperking die op basis van de Geluidsverordening niet past binnen de bevoegdheden van een luchthavenexploitant, en staat bovendien haaks op het recente negatieve advies van de Europese Commissie in het kader van de balanced approach-procedure rondom de krimp op Schiphol (zie hieronder). Nu de Minister op basis van het standpunt van de Commissie het verbod voor deze toestellen reeds heeft beperkt tot nachtelijke bewegingen, is RSG niet bevoegd een meer verstrekkend verbod (i.e. ook voor dagbewegingen) op te nemen. Pas na inwerkingtreding van deze ministeriële regeling kan RSG het nachtverbod eventueel opnemen in haar tarieven en voorwaarden, aldus de ACM.

De overige tarieven en voorwaarden zijn reeds per 1 april 2025 in werking getreden. De beroepstermijn tegen het nieuwe havengeldenbesluit verloopt binnenkort.

Krimp op Schiphol

Zoals hierboven reeds aangestipt heeft de Europese Commissie onlangs haar besluit over de notificatie van de balanced approach-procedure voor Schiphol uitgebracht. Dit besluit volgt op de door de Nederlandse Staat voorgestelde maatregel om het aantal vliegtuigbewegingen op luchthaven Schiphol structureel te beperken ter vermindering van geluidsoverlast.

In 2023 publiceerde de Minister van IenW de zogenaamde ‘Experimenteerregeling Schiphol’ met als doel de geluidshinder rondom luchthaven Schiphol te beperken. In de Experimenteerregeling gaat de Minister niet langer uit van het sinds 2010 in de praktijk geldende ‘Nieuw Normen- en Handhavingsstelsel’ – waarbij slechts gebruikt wordt gemaakt van de start- en landingsbanen die het minste geluidsoverlast veroorzaken – maar wordt teruggevallen en opnieuw gehandhaafd op het oude systeem uit het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol (“LVB”) met specifieke ‘handhavingspunten’ om en nabij de start- en landingsbanen (ook wel: geluidsemmertjes). Als gevolg hiervan wordt het maximum aantal vliegtuigbewegingen op Schiphol volgens de Experimenteerregeling 460.000 per jaar in plaats van 500.000. Omdat het een experiment betreft en wordt teruggevallen op bestaande regelgeving behoefde volgens de Minister niet éérst de in de Geluidsverordening beschreven consultatieprocedure (de balanced approach) te worden doorlopen.

Tegen deze aanpak kwam veel verzet vanuit de luchtvaartsector. Verschillende luchtvaartmaatschappijen startten procedures tegen de Staat (en RSG). Na een uitspraak van rechtbank Noord-Holland en een arrest van het Hof Amsterdam, zette de Hoge Raad in juli 2024 een definitieve streep door deze aanpak. De Hoge Raad oordeelde dat de Experimenteerregeling wel degelijk een ‘exploitatiebeperking’ betreft waarvoor de balanced approach moet worden doorlopen. Kort en wel dient de Staat volgens de Hoge Raad eerst te consulteren en het probleem in kaart te brengen voordat zij eventueel beperkingen kan invoeren. De Geluidsverordening is er immers niet op gericht te krimpen ‘om het krimpen’, maar op het effectief bestrijden van geluidshinder door eerst het probleem in kaart te brengen, en vervolgens – via de balanced approach – de meest passende, kostenefficiënte maatregel te kiezen.

Gedurende deze procedures werd het consultatieproces bij de Europese Commissie reeds gestart, met als initieel doel van de Minister een verlaging van het aantal vliegtuigbewegingen naar 440.000. Gedurende het proces kwam de Minister uiteindelijk uit op een plafond van 478.000 vliegtuigbewegingen per jaar.

In het kader van de balanced approach oordeelde de Europese Commissie op 5 maart 2025 dat de Nederlandse Staat onvoldoende rekening heeft gehouden met de effecten van alternatieve maatregelen (zoals vlootvernieuwing) en dat zij te vroeg is overgegaan tot een exploitatiebeperking. Dit wordt volgens de Geluidsverordening immers als laatste redmiddel gezien. Ook uitte de Commissie kritiek op het feit dat bepaalde luchtvaartsegmenten werden uitgesloten in de analyse. Zo is met name gekeken naar commerciële luchtvaart en niet naar general aviation en business aviation (zoals privévluchten en hulpdiensten). Tot slot wijst de Europese Commissie op intransparantie rondom toekomstige slottoewijzing. Een beperking van het aantal vliegtuigbewegingen betekent immers dat sommige luchtvaartmaatschappijen hun zogenoemde ‘historische slots’ op basis van de Slotverordening zullen moeten inleveren. Slotcoördinator Airport Coordination Netherlands (“ACNL”) bracht in 2023 reeds een beleidsregel uit over hoe zij in de toekomst zal omgaan met de toewijzing van slots indien het aantal beschikbare slots lager ligt dan het aantal historische rechten van luchtvaartmaatschappijen, namelijk: op basis van proportionaliteit (zie Policy Rule Slot allocation in case of exceedance of historic rights).

Ondanks het deels negatieve advies van de Commissie zette de Staat haar voornemen tot de krimp voort. In reactie daarop maakten verschillende luchtvaartmaatschappijen en organisaties nieuwe procedures aanhangig. Op 23 april 2025 verklaarde rechtbank Noord-Holland deze partijen in een civiel kort geding niet-ontvankelijk, omdat zij volgens de rechter tegen het definitieve besluit tot wijziging van het LVB rechtsbescherming kunnen zoeken via de bestuursrechter.

Op 6 mei 2025 publiceerde de Minister vervolgens het definitieve besluit tot wijziging van het LVB, waarin een structureel plafond van 478.000 vliegtuigbewegingen per jaar is vastgelegd, met een maximum aantal nachtbewegingen van 27.000. Het besluit treedt per 1 november 2025 in werking.

De bestuursrechtelijke procedure tegen het wijzigingsbesluit van het LVB duurt voort. De zaak ligt nu bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”), die waarschijnlijk binnen relatief korte termijn een definitief oordeel zal vellen over de krimpplannen op luchthaven Schiphol. De zitting is gepland voor donderdag 24 juli 2025.

In de tussentijd heeft RSG in haar capaciteitsdeclaratie (“CAPDEC”) voor IATA winterseizoen 2025/2026 van 8 mei jl. reeds rekening gehouden met deze maximum aantallen vliegtuigbewegingen. Op basis van de CAPDEC zal ACNL deze zomer overgaan tot toewijzing van de slots voor het komende winterseizoen. Daarbij is het afwachten hoe de Afdeling zal oordelen en in hoeverre (last minute) wijzigingen in de slotverdeling nog mogelijk zijn.

Steeds meer regulering om stiller en schoner te vliegen

Duurzame brandstof

Naast het tegengaan van geluidshinder is ook de vermindering van uitstoot en daarmee duurzame(re) brandstof een belangrijk agendapunt. Eind 2023 hebben het Europees Parlement en de Raad de zogenaamde ‘ReFuelEU Luchtvaart’-Verordening (2023/2405) aangenomen. Deze verordening heeft tot doel om op EU-luchthavens geleidelijk meer gebruik te maken van duurzame vliegtuigbrandstoffen (sustainable aviation fuel, “SAF”). Brandstofleveranciers zijn vanaf begin dit jaar verplicht minimaal 2% SAF bij te mengen in de reguliere kerosine. Dit percentage loopt op naar 6% in 2030, 20% in 2035 en uiteindelijk 70% in 2050. Daarbij worden luchtvaartmaatschappijen verplicht minstens 90% van hun brandstofbehoefte daadwerkelijk te tanken op de luchthaven van vertrek. Dit om het omzeilen van de SAF-verplichtingen via ‘tankering’ te voorkomen.

Aanscherping van marktmechanismen

In samenhang met deze ontwikkelingen heeft de Europese Commissie begin april 2025 een voorstel gepubliceerd voor het updaten van de regels voor monitoring, rapportage en verificatie binnen het EU Emissiehandelssysteem (“EU ETS”). Het EU ETS is een marktinstrument van de EU dat de CO₂-uitstoot van verschillende sectoren, waaronder de luchtvaart, beoogt te beperken door bedrijven een maximum aantal uitstootrechten toe te kennen die ze kunnen kopen, verkopen of verhandelen. Door emissierechten een prijs te geven, stimuleert het systeem bedrijven om hun uitstoot kosteneffectief te verminderen.

Deze update van het EU ETS is tevens bedoeld om beter aan te sluiten bij het internationale Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation (“CORSIA”). CORSIA is een wereldwijd initiatief van de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie (“ICAO”) om de CO₂-uitstoot van internationale vluchten te compenseren en te verminderen via een vergelijkbaar marktmechanisme.

De nieuw voorgestelde regels maken het eenvoudiger voor luchtvaartmaatschappijen om het gebruik van SAF (die onder CORSIA vallen) te rapporteren en om rapporten voor de annulering van emissierechten in te dienen en te verifiëren. Daarnaast worden definities verduidelijkt en beter afgestemd op nieuwe regelgeving zoals de ReFuelEU-verordening.

Strengere normen voor nieuwe vliegtuigen

Begin maart 2025 bereikte de lidstaten binnen de ICAO bovendien overeenstemming over een nieuw pakket bindende normen voor brandstofefficiëntie en geluidsreductie bij nieuwe vliegtuigtoestellen. In afwachting van formele vaststelling door de ICAO-raad zijn de lidstaten overeengekomen dat de nieuwe normen voor geluidsniveau van toepassing zijn op vliegtuigen die vanaf 1 januari 2029 worden gecertificeerd; de brandstofefficiëntienormen gelden vanaf 31 december 2031. Commerciële vliegtuigen die na deze data gecertificeerd willen worden, moeten voldoen aan nieuwe wereldwijde CO₂-standaarden die ten minste 10% brandstofbesparing vereisen ten opzichte van de huidige normen. Vergeleken met toestellen uit het jaar 2000 moet de nieuwe generatie circa 35% efficiënter zijn. Daarnaast moeten luchtvaartuigen vanaf 2029 minimaal 6 decibel stiller zijn, wat overeenkomt met ruim 30% minder geluidsemissie.

Conclusie

Met een stijging van de havengelden en toenemende duurzaamheidsverplichtingen opereren luchtvaartmaatschappijen en luchthavenexploitanten in een steeds complexer speelveld. Tegelijkertijd zorgt de dreigende krimp voor onzekerheid over de beschikbare capaciteit en mogelijkheden voor investeringen voor de toekomst. Met het nieuwe besluit tot wijziging van het LVB is een finaal antwoord over de krimp op Schiphol in zicht. Dit biedt hopelijk op korte termijn een duidelijker toekomstperspectief voor alle stakeholders in de reissector. Met Schiphol als economische hub blijft de luchthaven immers een belangrijke voorziening voor Nederlandse reizigers, en blijft de reissector een belangrijke pijler in de Nederlandse economie.